《外交事务》：西方强权颠覆正义的历史变革
对使用武力规范的灾难性崩塌
作者：乌娜·A·哈撒韦（Oona A. Hathaway）与斯科特·J·夏皮罗（Scott J. Shapiro）
日期：2025年7/8月刊（发表于2025年6月24日）
作者介绍：
乌娜·A·哈撒韦是耶鲁大学法学院教授、卡内基国际和平基金会的非常驻学者，以及美国国际法学会当选主席。
斯科特·J·夏皮罗是耶鲁大学法学院教授、耶鲁大学哲学教授。
他们是《国际主义者：一个激进计划如何通过取缔战争重塑世界》（The Internationalists: How a Radical Plan to Outlaw War Remade the World）这本书的作者。
编译：临风
英文链接：
Might Unmakes Right
The catastrophic collapse of norms against the use of force.
Foreign Affairs (www.foreignaffairs.com)
正文：
美国总统唐纳德·川普在重新上任的最初几个月里，曾威胁要动用军事力量夺取格陵兰和巴拿马运河，暗示美国可以在两百万巴勒斯坦人被驱逐后接管加沙，并要求乌克兰为换取停火而将领土让予俄罗斯。这些言行看起来可能只是川普一贯的夸张言辞，但实际上，它们共同构成了对一项国际法长期原则的系统性攻击：国家不得通过威胁或使用武力来解决彼此间的争端。
在20世纪之前，法律理论家普遍认为，国家不仅可以通过战争来掠夺他国的土地和资源，甚至在某些情况下应该这样做。战争被视为合法手段，是维护国家权利与解决国际争端的主要方式。
但1928年发生了根本性转变，当时几乎世界上所有国家都签署了《凯洛格-白里安公约》（Kellogg-Briand Pact），一致同意将侵略战争定为非法，禁止通过战争获取领土。1945年的《联合国宪章》重申并拓展了这一承诺，其核心条款就是禁止“以武力威胁或使用武力侵犯任何国家的领土完整或政治独立”。
然而，仅靠文字上的禁止远远不够。各国随后采取了非同寻常的措施，构建制度与法律框架，确立以经济手段替代军事力量的和平保障机制。这样，一个全新的国际法秩序逐渐建立起来。
这一转变带来了显著成效：国家间的战争大大减少。在第二次世界大战结束后65年内，外国通过战争占领的领土年均总量骤减到此前一个多世纪平均水平的6%以下。由于不再担心被邻国吞并，独立国家数量自1945年起增长了三倍。国家间的贸易也更加自由，因为积累的财富不太可能被他国掠夺。世界变得更加和平与繁荣。
尽管如此，这一禁止使用武力的规范在川普重返白宫前就已有所削弱。2003年，美国以伊拉克拥有大规模杀伤性武器为由（事实并非如此）发动入侵；中国过去十年在南中国海争议海域建设军事基地；而2022年，俄罗斯全面入侵乌克兰，爆发了自二战以来欧洲最大的陆地战争。
但川普正在撕碎这一规范的残余。在此之前，美国在维护战后国际法秩序方面扮演着关键角色，虽不完美，但至关重要。这个秩序的韧性并不完全依赖国家对国际法的全面遵守，而在于各国普遍认同的一套预期：即使有些国家不真正认同《联合国宪章》的禁止使用武力原则，它们也明白违反这一规范将引发谴责、制裁，甚至来自美国及其盟友的合法干预。
如今，这种共识已荡然无存。川普不仅是在放弃美国一贯捍卫战争禁令及其所代表的反征服立场，他似乎想要更进一步：恢复战争或战争威胁作为国家解决争端与追求经济利益的主要方式。
其他国家已开始表现出对规范变迁的默许。以色列总理内塔尼亚胡似乎支持川普关于加沙的构想，巴拿马则通过接受美国驱逐的非巴拿马籍人员以及签署协议允许美军部署在运河沿线，以安抚川普。与此同时，在川普威胁放任俄罗斯吞并乌克兰部分领土的背景下，乌克兰与美国签署协议，允许美国获取其丰富的矿产资源。
如果这一趋势得不到遏制，对使用武力的禁止规范将彻底瓦解，全球政治将重新沦为赤裸裸的军事力量博弈。后果将极为严重：全球军备竞赛死灰复燃、领土侵略战争重现、贸易萎缩、以及国际社会为应对共同威胁所需合作机制的崩塌。
根深蒂固的战争
在第一次世界大战之前的几个世纪里，战争是国家解决争端的合法手段。战争的爆发并不意味着国际秩序的崩溃——它本身就是国际秩序的一部分。在没有全球性法庭来裁决国际冲突的情况下，主权国家有权以自己认为合适的方式维护自身权利——通常就是诉诸战争。
国家会在所谓的“战争宣言书”中列出其发动战争的法律理由。任何法律纠纷都可以成为动用武力的正当理由：财产损失（例如船只受损）、债务未偿还、条约被违反，当然还有自卫。正如17世纪被称为“国际法之父”的荷兰哲学家兼法学家胡果·格老秀斯（Hugo Grotius）在其《海上捕获与战利品法评论》（Commentary on the Law of Prize and Booty）中所说，“战争之所以被称为‘正义’，是因为它是在执行一项权利。”
正因为战争被视为维权的手段，国际法自然承认征服权。土地和财产可以通过战争来补偿引发冲突的损失。格老秀斯解释说，国家“通过战争获得原本属于自己的东西”。当然，强权国家常常声称拥有原本不属于它们的东西。但由于当时没有至高的权威来裁定战争是否合法，国际体系实际上默认每一场征服都是正当的——强权即公理。
例如，1846年美国对墨西哥发动战争，其主要法律理由就是墨西哥拖欠债务。作为结束军事行动的条件，美国强迫墨西哥签署条约，割让了52.5万平方英里的土地（即如今的美国西南部），换取1500万美元并免除债务。
这种结果并非孤例。各国普遍采取所谓的“炮舰外交”——以军事威胁手段推进政治或经济诉求——迫使弱国签署不平等条约。如果为维护权利而发动战争是正当的，那么为维护权利而威胁战争也是正当的。
1854年初，美国海军准将马修·佩里（Matthew Perry）正是这种逻辑的代表。他率领美军舰队驶入江户湾（今东京湾），宣称美国有权与日本进行贸易，并明确表示如果日本不愿开放港口，他将以武力打开日本大门。最终，这种压力奏效：1854年3月31日，美日签署了《神奈川条约》（Treaty of Kanagawa），开放两个港口供美舰停靠。
几个世纪以来，国际法一直承认征服的合法性。
**由于战争是国家行使法律权利的方式，发动战争被视为一种执法行为，而非犯罪行为。**当拿破仑在第六次反法联盟战争（1814年）中战败时，击败他的欧洲列强并未将其当作战犯审判，而是将他流放到厄尔巴岛，允许他保留“皇帝”头衔并以主权身份统治该岛。即使他后来自厄尔巴岛归来并在滑铁卢战役再次战败，被流放到南大西洋的圣赫勒拿岛也不是作为刑罚，而是一种“隔离”措施，旨在防止他再次在欧洲掀起战火。
不仅如此，国家不仅拥有征服他国领土的权利，可以实行炮舰外交，并可免于因战争行为而受到刑事追责；它们甚至在法律上还有一项义务：**在战争中必须对交战双方保持中立的义务。**中立国不得对交战国实施制裁，否则就被视为干涉他国正当维权，构成战争的正当理由。因此，在这种法律秩序下，征服是合法的，而对交战国施加经济制裁却是不合法的。
这种法律秩序一直持续到20世纪初。在这套规则下，强国可以自由诉诸战争来主张其权利，而弱国则必须屈从或冒被消灭的风险，导致冲突几乎不断。**由于征服没有被禁止，国界经常因战争而改变，帝国通过武力不断扩张，巩固了全球不平等。**贸易路线靠炮火打开并受其控制，殖民地像法律诉讼中的赔偿品那样被轮流争夺。全球经济长期受制于战争威胁而停滞不前。
从战争到和平
然而，**第一次世界大战将毁灭性的科技带入战场，其破坏程度远超以往任何战争。**最终有超过20个国家卷入战争，估计约有2000万人丧生，其中大约一半是平民。战争的杀戮停止后，世界开始拼命寻找办法，防止此类灾难再次发生。
1920年成立的国际联盟旨在通过集体安全维护和平，是其中一个解决方案。但由于美国参议院担心再次被卷入欧洲战争，阻止美国加入国际联盟，削弱了该组织的执法能力。
与此同时，一个更大胆的构想出现了：**彻底将战争定为非法。**1927年末，美国国务卿弗兰克·凯洛格（Frank Kellogg）向法国总理阿里斯蒂德·白里安（Aristide Briand）提出签署一项全球性条约，将这一理念制度化。在不到一年的时间里，1928年诞生的《凯洛格-白里安公约》（正式名称为《以和平方式解决争端的通用条约》）就获得了58个国家的签署，几乎涵盖当时世界上绝大多数国家。该条约确立了一个原则：侵略战争是非法的，缔约国同意“谴责以战争手段解决国际争端，并在彼此关系中放弃将战争作为国家政策的工具”，并承诺以“和平手段”解决相互之间的争议。
由于该公约未能阻止第二次世界大战的爆发，它一度被讥讽为天真且无效。但事实上，这项条约启动了建立现代国际法律秩序的进程。条约起草者尽管雄心勃勃，却未能预见其影响的深远程度。一旦战争被定为非法，国际法的几乎每一个方面都需要被重新构想。
1931年日本入侵满洲（中国东北）后，美国国务卿亨利·史汀生（Henry Stimson）花费一年时间，才找到一种符合该条约精神的回应方式。史汀生决定，美国将不承认日本对非法占领土地的主权，国际联盟的其他成员国也随后跟进。这一“不承认原则”，后被称为“史汀生主义”（Stimson Doctrine），成为一个历史转折点：征服曾经是合法的，但从此不再被承认。
即使日本强迫中国签署一项条约，割让这些非法夺取的领土，该协议也不会被视为具有法律效力。炮舰外交不再能够生成有效的国际法律义务。
第一次世界大战之后，一个大胆的构想诞生了：全面禁止战争。
虽然德国和日本都是《凯洛格-白里安公约》的签署国，却无视其规定发动了第二次世界大战，但最终也为此付出了代价：它们通过战争夺取的所有领土都被剥夺，其领导人也在战争罪法庭上受审。纽伦堡审判的第一项起诉指控指出：“纳粹阴谋者策划的侵略战争……是在明知违反1928年《凯洛格-白里安公约》的情况下事先计划的。”
该公约的原则也重新定义了国际法的其他方面。例如，美国总检察长罗伯特·杰克逊（Robert Jackson）为1941年的《租借法案》（Lend-Lease Act）辩护时指出，该公约已改变了中立法的含义。因为缔约国已经“放弃将战争作为政策工具”，杰克逊解释说，“违约国在发动战争后，无权再要求获得其他国家的平等待遇。”这意味着，中立国家在面对侵略行为时，不再必须保持完全中立与不偏不倚。
换句话说，国际规范的转变始于1928年。但各国领导人很快意识到，仅有理想还不够。他们还需要新规则和机构来赋予这些理想以实际效力。二战结束后，战胜国建立了联合国，以进一步推进《凯洛格-白里安公约》所开启的革命。在《联合国宪章》中，明确禁止“以武力威胁或使用武力侵犯任何国家的领土完整或政治独立”。被胁迫签署的条约被宣布为无效，中立不再等同于不偏不倚，而发动侵略战争的领导人可以被追究刑事责任。
这种由美国主导的转变，是人类历史上最深远的法律革命之一。在《联合国宪章》生效后的近八十年里，那些曾经以国家之间战争和领土征服为常态的时代，基本消失了。自1945年以来，大国之间未再公开交战，且没有任何一个联合国会员国因战争而被彻底消灭。冲突当然没有完全消失，但它变得大大减少。二战前的一个世纪中，共发生了150多次成功的领土征服；而战后几十年内，成功的征服次数不到十次。
一些分析人士将战后和平归功于核威慑，有些则归因于民主制度的扩展，或全球贸易的兴起。但这些解释忽视了一个关键点：战争被宣布非法这一决定的重要性。例如，1990年8月，当伊拉克领导人萨达姆·侯赛因入侵科威特，违反《联合国宪章》时，联合国安理会立即要求伊拉克军队撤出。伊拉克拒绝后，安理会授权各国“使用一切必要手段”以“恢复国际和平与安全”。
随后，美国领导国际联军将伊拉克军队逐出科威特。各国由此认识到：违反禁战规则将产生后果。法律之所以塑造了国家的行为，并非因为它们都“自觉遵守”，而是因为它改变了各国对他国——尤其是美国——反应的预期。
经济制裁取代战争，成为执行国际法的主要手段。
领土征服的禁止，也改变了国家获取财富的方式。在这一规则确立之前，一个国家积累财富的能力往往取决于它从其他国家夺取了多少土地、资源或特权。战争和征服曾是通往繁荣的道路。但战后法律秩序终结了征服权，迫使国家必须通过和平方式，主要是贸易，来实现经济增长。
贸易的扩张与战争的禁止密不可分。国家无法再通过战争致富，只能依靠经济合作、市场竞争和资本与商品的自由流通。那些过去靠“炮舰外交”施加影响的大国，也不得不转向“支票簿外交”。经济和外交制裁取代战争，成为执行国际法的主要方式。
随着各国经济相互依赖程度加深，它们设计出越来越复杂的“排除机制”，即将违法国家逐出国际合作的体系。例如贸易制裁，成为各国应对广泛非法行为（如侵犯人权、支持恐怖主义或发动侵略战争）的主要手段。1945年时，全球GDP中只有约10%来自进出口；而到2023年，这一比例达到了58%。成千上万个国际组织诞生，超过25万个条约被制定出来，以管理这一史无前例的全球互依局面。被排除在国际合作之外的代价越来越难以承受。
凭借其在全球GDP中的比重和美元作为世界储备货币的地位，美国获得了执行规则的非凡权力。对多数国家而言，维持与美国的良好关系成为财政上的必要条件。美国在维护战后法律秩序中的角色并不完美：越南战争、2003年入侵伊拉克，以及在中东长达数十年的反恐战争，往往都建立在对“自卫权”的过度主张之上。
但美国并未违反核心的禁止领土征服的原则，并在全球秩序中发挥了关键作用，承诺保卫加入北约的欧洲国家、《美洲国家互助条约》的成员，以及澳大利亚、日本、新西兰、菲律宾、韩国和泰国等国家，防止它们遭受非法攻击。美国在应对伊拉克入侵科威特时挺身而出，明确表明：若有国家试图征服他国，可能会面对美国主导的抵抗，即使美国没有条约义务回应。
这个不完美但运作良好的体系，抑制了大规模冲突，并确保这个充满紧张与摩擦的互联世界，没有陷入失控的暴力。各国得以建立更为繁荣的经济，而无需担心被更强大的军事力量征服，或被迫签署不平等条约，交出战争战利品。
法律危局
这一切或许即将改变。过去的美国政府虽可因其虚伪而遭批评，但川普政府完全放弃禁止战争的立场，其危险程度远远更高。川普声称美国可以通过武力获得加拿大、格陵兰岛或巴拿马运河——甚至声称可能对加沙拥有主权——这不仅仅是所谓“现实主义”或某种以交易为基础的新型实用政治，而是一种回归：回到那个“强权即公理”的时代。他的言论和行为正是在复兴《凯洛格—白里安公约》之前的观念——即以战争威胁或发动领土征服是解决争端、迫使他国让步的合法手段。
除了威胁发起自己的征服行动外，川普政府似乎还准备放弃捍卫其他国家不被征服的权利。2025年4月，川普威胁要撤回对乌克兰的军事援助，他还警告乌克兰总统泽连斯基，如果不接受一项由美国斡旋的和平计划（据《金融时报》称，该计划可能将乌克兰20%的领土割让给俄罗斯），就有可能“失去整个国家”。川普已经通过武力威胁将炮舰外交带回现实，用这种手段迫使其他国家按照他的条件签署条约；对加拿大和墨西哥提出的军事威胁便曾带来让步。
他的关税政策同样削弱了战争征服禁令，因为它削弱了经济制裁作为国际法律执行工具的作用。经济制裁最有效的方式，是在国际法被明确违反时、作为极端手段来使用。但川普却任意对加拿大、墨西哥等国施加25%的关税，这种任性的行为侵蚀了经济惩罚应有的法律威慑力。
川普签署一项行政命令、威胁对与国际刑事法院有关的法官和律师实施制裁时，直接对以制裁作为执行机制的效力发起了攻击。此举将本应用于执行国际法的工具转变为破坏国际法的武器。
更广泛地说，川普所推行的孤立主义经济政策瓦解了国家间的相互依赖，也削弱了各国通过“放逐”（即将违反国际法的国家排除出国际合作体系）来惩治不法行为的能力，使得各国在面对违反行为时，除了诉诸武力或坐视不管，几乎别无选择。
川普的这些言论和政策转变，表面上看似杂乱无章，但其实都构成了对战后国际法律秩序的一场系统性攻击。尤为危险的是，这一攻击正是由创建并维护该秩序（尽管并不完美）的国家发动的。
川普或许不会兑现所有威胁——法院或国内政治反对派可能阻止他，一些国家领导人可能不会立刻效仿他——但仅仅这些威胁本身，就已经严重侵蚀了维系“征服禁令”的一整套行为准则、克制机制与后果预期。
这些假设——即相信大多数国家在大多数时间里都会表现得仿佛规则具有约束力——正是让弱小国家能够进行长期规划、让投资者敢于跨国投入资本、让各国政府能够联合应对违法行为的基础。
如果全球最强大的国家可以公然无视这些根深蒂固的国际期望而不受惩罚，那么其他国家也会觉得自己可以这样做。一旦国家之间不再期望彼此遵守规则，那么支撑这一体系的信任和预期将逐渐崩塌——不是一朝一夕轰然倒塌，而是一点一点瓦解，直到最终全面崩溃。
正义之战
如果对使用武力的禁止最终崩溃，普京、川普和中国国家主席可能会达成共识，将世界划分为各自的势力范围。届时，这些国家将可自由在各自势力范围内实施恐吓，以保护为名从弱小国家攫取让步。虽然这种世界或许会在表面上保持一时的平静，但它将远远不如现在自由。更可能的情形是，那些曾被战争禁令所消除的持续冲突将卷土重来，形成一个“强者为所欲为，弱者只能忍受”的世界——正如修昔底德所言。
另一个可能的路径需要的是勇气和迅速的行动。2022年，联合国大会有142个国家与美国一道，支持一项谴责俄罗斯试图非法吞并乌克兰领土的决议。这些国家可以联合起来，在不依赖美国主导的情况下，重新确认对领土征服的禁止。一些迹象显示，欧洲正打算填补美国留下的空缺。
在2025年2月底那场灾难性的白宫会议上，川普和副总统JD·万斯当面对泽连斯基冷嘲热讽，似乎威胁要抛弃乌克兰。此后，欧洲迅速行动，捍卫乌克兰的主权。英国首相基尔·斯塔默承诺，欧洲国家将提高军费开支，并组建一支“愿意之联盟”来保卫乌克兰；欧盟委员会主席乌尔苏拉·冯德莱恩也誓言欧盟将提出支持乌克兰的方案。
但欧洲无法取代美国成为世界警察。它缺乏必要的军事力量、经济影响力和政治统一性。即便具备这些条件，世界也不应再过度依赖任何单一国家。若要真正维护对武力使用的禁令，就必须正视那个维系这一禁令的系统本身存在的问题。
联合国成立之初，五个强国——中国、法国、苏联（现为俄罗斯）、英国和美国——赋予自己在安理会的常任理事国地位，并拥有否决任何联合国执法行动的权力。而美国在该体系中长期占据压倒性主导地位，使得当华盛顿违反规则时（例如2003年入侵伊拉克），无人能将其追责。
2003年11月，伊拉克巴格达，一名美国士兵在巴勒斯坦酒店外执勤。达米尔·萨戈尔/路透社
这种制度缺陷削弱了战争禁令在全球，尤其在“全球南方”国家心目中的合法性。由于信任缺失，一些国家可能无法认清，川普如果废除该禁令会带来怎样的损失。公开承认战后法律秩序的弱点——以及其维护者屡屡未能遵守自身理想——是构建更强健法治体系的第一步。要想维持对武力的禁令，就需要重新思考国际制度：必须建立一个更具代表性的安全体系，让更多国家共同承担维护法律规范的责任，从而增强这一体系在面对任何单一国家的内部变化时的韧性与合法性。
中小国家必须联合起来，组成广泛联盟，以捍卫战争禁令。许多分析人士认为，过去80年的相对和平之所以能够维持，是因为有一个主要强国作为保障者。但这种观点低估了各国协同行动所能发挥的真正力量。欧盟就是一个例子：它的27个成员国中没有一个是单独的大国，但集合起来就成为一股强大力量。
联合国大会应当发挥主导作用——所有193个成员国在其中都拥有平等投票权。尽管其没有安理会那样的执法权力，但作为负责维护国际和平与安全的机构，它可以增强自身在执行《联合国宪章》中禁止使用武力方面的权力。
一个名为“否决倡议”（veto initiative）的改革显示了其潜力。该机制在俄罗斯入侵乌克兰后启动：一旦安理会某项决议被否决，便会将其提交联合国大会进行辩论。根据这一机制通过的大会决议，为各国协调制裁俄罗斯、向乌克兰提供武器与经济支持提供了法律依据，也促成了一个“国际损失登记系统”的设立，为战后赔偿奠定基础。
各国还应通过地区性或议题性联盟共同达成目标。这样的联盟已在形成：例如欧洲委员会宣布将设立特别法庭，收集普京及其他俄罗斯领导人实施乌克兰侵略罪行的证据，最终将他们送上法庭；“海牙小组”——包括玻利维亚、哥伦比亚、古巴、洪都拉斯、马来西亚、纳米比亚、塞内加尔和南非——正在努力执行国际法院和国际刑事法院关于加沙战争的裁决。2024年5月，非盟和欧盟的外交部长承诺将加强在和平、安全和经济事务上的合作，这为一个不依赖美国的和平联盟提供了起点。
川普正在撕碎对使用武力的最后一丝禁忌。
目前，联合国安理会是唯一有权授权国家以法律名义发动战争的机构。但没有任何机制阻止各国另行创建一个“放逐委员会”（outcasting council），专门授权对违反战争禁令或其他重大国际法的国家实施联合制裁。制裁过去之所以常常收效甚微，部分原因在于各国协调制裁时反应慢、行动不可预测。但如果各国联合制定自动、协调的反应机制，对某些非法行为立即作出一致应对，这种工具将更具威慑与实效。
最重要的是，各国必须意识到，战争禁令曾带来多少福祉，其确立有多么艰难，以及它一旦崩溃可能引发多大的混乱。如果各国在美国放弃执行者角色之际建立新的机构填补空缺，将释放出强有力的信号。
美国领导人可以声称“强权即公理”，但他们将只是少数，这种立场会使他们陷于孤立。例如，若美国真的付诸行动、试图夺取巴拿马运河，各国可协调行动，将美国“放逐”——施加经济制裁、外交惩罚，甚至撤销对美军基地的驻扎许可。表明其他国家愿意并有能力对美国的非法行为进行惩戒，将有助于弥补川普政府造成的严重损害，也宣示了更多国家能够在制定与执行国际法中扮演更平等的角色。
当然，威胁战争禁令的并不止川普一人。中国和俄罗斯也在试图重塑国际规范，以迎合其自身利益。但如果有更多国家共同承担起维护国际秩序核心规则的责任，它们也不得不正视这种变化。法国、德国和英国等长期主导全球事务的国家，是否愿意分享这种权力，目前尚不明朗；而那些长期被排除在全球决策圈之外的国家，是否愿意将希望寄托在一个以战争禁令为基础的法律秩序中，也有待观察。
但支持这一秩序，至关重要。对于发展中国家而言，在中、美、俄之间投机取巧，或许短期看似有利，但从长远来看，它们将很可能沦为大国博弈中的战利品，失去自主掌控未来的能力。
这个曾维持了近八十年相对和平与繁荣的体系并非自我维持，它必须被积极捍卫。二战爆发后，美国政策制定者认识到，第一次世界大战后未能建立一个稳定的战后秩序，才埋下了未来混乱的种子。历史的教训是：若等到危机过去再思考未来，只会注定失败。正如20世纪40年代的领导者努力在战争废墟中建立持久和平，今天的领导人也必须立即着手设计新的制度、联盟与战略来捍卫和平，而不是坐视川普倒转历史的时钟。
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来源：Occupy Democrats
编译：林胥
